Pomimo obowiązywania od 11 września 2015 roku Ustawy krajobrazowej, gminy wciąż nie spieszą się z przygotowywaniem i wprowadzaniem w życie tzw. kodeksów reklamowych, które miały uporządkować chaos w przestrzeni publicznej i dać podstawę do pobierania opłat reklamowych. Nowe przepisy zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego i wciąż czekają na jego opinię. Jeśli TK uzna je za sprzeczne z Ustawą zasadniczą stworzone na podstawie wadliwego prawa kodeksy mogą stać się bezużyteczne i obrócić się przeciwko gminom, jako podstawa do dochodzenia odszkodowań, zwrotu kar i opłat reklamowych.
Na Ustawę krajobrazową czekały polskie gminy, miasta, właściciele i zarządy nieruchomości oraz cała branża reklamy zewnętrznej. W przestrzeni publicznej miał w końcu zapanować porządek, gminy zakładały dodatkowe finansowanie, a wysokie kary miały odstraszać przed nielegalnym montowaniem nowych urządzeń reklamowych. Tymczasem Ustawa może naruszać elementarne wartości zawarte w Konstytucji RP, m.in. prawo własności i zasadę nie działania prawa wstecz, co może skutkować zakwestionowaniem jej przez Trybunał Konstytucyjny.
Nowe prawo zakłada, że to na jednostki samorządu terytorialnego zostały scedowane uprawiania w zakresie ustalania zasad umieszczania wszelkiego typu reklam. Właściwymi zapisami regulującymi te kwestie ma być uchwała rady gminy, stanowiąca akt prawa miejscowego, czyli tzw. kodeks reklamowy. W kodeksach mają być zawarte regulacje dotyczące sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, włącznie z ich gabarytami, standardami jakościowymi, a nawet rodzajami materiałów, z których mogą być wykonane. Wśród szerokich uprawnień dla gmin znalazła się także możliwość całkowitego zakazu umieszczania reklam, zarówno na wybranych obszarach, jak i na całym terenie należącym do gminy. Gminy wciąż jednak nie mogą zakazywać umieszczania szyldów reklamowych.
Ingerencja w prawo własności
Według zapisów Ustawy gmina może zakazać umieszczania form reklamowych na całym swoim terenie i obejmuje to także grunty i nieruchomości stanowiące własność prywatną. W praktyce uniemożliwia to prywatnym właścicielom posesji lub budynków decydowania o przeznaczeniu własnego mienia. Gmina może więc zakazać prywatnemu przedsiębiorcy umieszczenia na budynku reklamy jego własnej firmy, nawet jeśli zarówno grunty, jak i sama nieruchomość należy do przedsiębiorcy. Tak daleko idące uprawniania rad gmin mogą być jednak uznane przez Trybunał Konstytucyjny za nadmierne i nieuzasadnione w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazano w nim wyraźnie, iż „Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności”.
Dodatkowo w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP określono, że „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.” W świetle takich zapisów ograniczenie wolności właścicieli w zakresie decydowania o przeznaczeniu ich własności nie mają uzasadnienia w Konstytucji. Co więcej, nowe prawo pozwala radom na wprowadzenie różnych regulacji dla różnych obszarów gminy, a wobec tego właściciel budynku lub przytoczony wyżej przedsiębiorca może zostać pozbawiony prawa do reklamowania własnej firmy, tylko dlatego, że znajduje się ona w określonym obszarze gminy. Może to doprowadzić do absurdalnej sytuacji, kiedy prawo do umieszczania reklamy uzyska tylko jedna z dwóch sąsiadujących ze sobą firm, ponieważ pomiędzy nimi przebiegać będzie granica dopuszczalnych obszarów „reklamowych” wyznaczonych w obrębie jednej gminy.
Prawo działające wstecz
Kontrowersje budzi dodatkowo fakt, że nowe przepisy mają zastosowanie nie tylko do form reklamowych, które będą montowane po wejściu uchwały gminy w życie, ale także do tych już istniejących. Oznacza to, że nawet jeśli reklamę zamontowano zgonie w wcześniej obowiązującym prawem, uzyskano wszystkie wymagane pozwolenia i wniesiono konieczne opłaty, czyli umiejscowiono ją w pełni legalnie, to z chwilą wejścia w życie uchwały rady gminy może ona stać się konstrukcją lub formą nielegalną. Jeśli dana forma reklamowa nie będzie spełniała nowych wymagań, trzeba ją będzie bezwzględnie do nich dostosować w terminie minimum 12 miesięcy. Jeśli natomiast okaże się, że legalne wcześniej urządzenie reklamowe znajduje na obszarze z całkowitym zakazem umieszczania reklam, trzeba je będzie zlikwidować. Brak dostosowania lub usunięcia może skutkować naliczaniem kar pieniężnych za każdy dzień niezgodności reklamy z uchwałą, a kara będzie mogła być naliczana już od dnia wszczęcia postępowania w sprawie aż do dnia dostosowania formy reklamowej lub jej likwidacji. Kary będą więc naliczane, mimo że wcześniej reklamy były zgodne z aktami prawa miejscowego, m.in. miejscowymi planów zagospodarowania przestrzennego czy odpowiadały umowom zawartym wcześniej z gminami.
Poważne wątpliwości budzi więc zgodność takiego rozwiązania z podstawową zasadą systemu prawnego, mówiącą, że prawo nie działa wstecz.
Jeśli Ustawa krajobrazowa okaże się niekonstytucyjna, właściciele nieruchomości, reklam lub konstrukcji reklamowych postawieni w obliczu nowych, restrykcyjnych zapisów, zmuszających ich do modyfikacji lub całkowitej likwidacji urządzeń reklamowych będą mogli z łatwością dochodzić roszczeń odszkodowawczych. Odszkodowania będą mogły dotyczyć zarówno wyrównania poniesionej straty, zwrotu nałożonych kar, jak również zadośćuczynienia za ewentualnie utracone korzyści związane z tym, że reklama nie będzie eksponowana przez cały, ustalony wcześniej czas.
Na mocy art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego „Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa”. W praktyce, za wypłatę odszkodowań odpowiadać będą więc gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego, a wysokość kar (i odszkodowań) w przypadku np. reklamy wielkopowierzchniowej może, ze względu na korzystny dla gmin sposób ich obliczania, osiągnąć ogromne rozmiary.
Wielkość kar uzależniona jest jednak od wprowadzenia (lub nie) opłat reklamowych przez gminy. Jeśli gminy ustaliły wysokość opłaty reklamowej, wysokość kary ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia służącego ekspozycji reklamy (w m²) oraz 40-krotności uchwalonej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, powiększonej o 40-krotność uchwalonej stawki części stałej tej opłaty – za każdy dzień niezgodności formy reklamowej. Część stała w tym wypadku ma zryczałtowaną wysokość, niezależną od powierzchni reklamy i nie może przekroczyć 2,5 zł dziennie. Część zmienna opłaty reklamowej nie może natomiast przekroczyć dziennie 0,2 zł od 1 m² powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącego ekspozycji komunikatu. Oznacza to, że gminy mają prawo pobierać opłaty i nakładać kary nawet od pustych nośników reklamowych, np. konstrukcji billboardów, na których nic nie umieszczono.
Jeśli natomiast rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, wysokość kary ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy (w m²), oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej (0,2 zł od 1 m²) opłaty reklamowej, powiększonej o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej (2,5 zł), także za każdy dzień.
Na pierwszy rzut oka skomplikowany algorytm, w praktyce wygląda następująco (zakładając, że gminy ustalą stawki lub będą stosowały kary w maksymalnych wysokościach):
– dla reklamy wielkoformatowej o powierzani 300 m²:
300 m² x (40 x 0,2 zł) + 40 x 2,5 zł = 2 500 zł dziennie, co w skali miesiąca (30 dni) daje kwotę 75 000 zł
– dla średniej wielkości billboardu o powierzchni 12 m²:
12 m² x (40 x 0,2 zł) + 40 x 2,5 zł = 196 zł dziennie, co w skali miesiąca (30 dni) daje kwotę 5 880 zł
Zakładaną i oczekiwaną przez gminy korzyścią, związaną z uchwaleniem kodeksu reklamowego, miała być także możliwość podjęcia uchwały w sprawie opłat reklamowych, otwierająca łatwą drogę do nakładania kar w przypadku stwierdzenia niezgodności. Taka opłata może być jednak wprowadzona jedynie na obszarach, gdzie obowiązuje kodeks reklamowy, dlatego ustawodawca tak zachęcał do tworzenia gminnych kodeksów. Kiedy jednak okaże się, że Ustawa krajobrazowa, na podstawie której gminy mogą pisać i wprowadzać kodeksy, nakładać opłaty i kary, jest niezgodna z Konstytucją RP, otworzy to drogę do rewizji gminnych rozstrzygnięć, zwrotu uiszczonych kwot i da podstawę pokrzywdzonym do dalszych roszczeń. To z kolei, w dłuższej perspektywie i biorąc pod uwagę skalę zjawiska, może doprowadzić do ruiny gminne budżety.
